Peter E. Fäßler

Zur Geschichte der deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen (1949-1972)
Ein Habilitationsprojekt an der Technischen Universität Dresden

Hinweis: Die Zahlen in Klammern verweisen auf die Anmerkungen am Ende des Textes

Die deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen stellten - neben Kontakten in den Bereichen Wissen­schaft, Sport und Kultur - einen zentralen Aspekt in den Beziehungen zwischen beiden deutschen Staaten dar. Während der Jahre 1949 bis 1989 erfuhren sie einen fundamentalen Wandel sowohl hin­sichtlich ihrer politischen Bedeutung als auch ihrer ökonomischen Qualität.

In den 50er Jahren waren die Wirtschaftsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik und der DDR in hohem Maße politisiert und emotionalisiert. Einerseits hoffte man, mittels enger wirtschaftlicher Kooperation das politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Auseinanderdriften der beiden deut­schen Teilstaaten nach West bzw. Ost aufhalten zu können, eine Hoffnung, die in den Metaphern vom innerdeutschen Handel als "Brücke" bzw. "Klammer" ihren beredten Ausdruck fand.[1] Andererseits interpretierten gewichtige Stimmen den deutsch-deutschen Handel vor dem Hintergrund der globalen Systemauseinandersetzung Kapitalismus versus Kommunismus und prangerten ihn als "Totenhandel" (Wilhelm Röpke) an. Dieser Diskursstrang setzte sich bis in die siebziger Jahren in der sogenannten "Vorteilsdebatte"[2] fort, bei der es um die Frage nach den materiellen Vorteilen ging, welche die DDR aus den deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen und den westdeutschen Transferleistungen nach Ostdeutschland vermeintlich oder tatsächlich zog. Daraus leitete sich die Auseinandersetzung darüber ab, ob das sozialistische System der DDR mittels westdeutscher Unterstützung künstlich am Leben erhalten werde und die Bundesrepublik sich dadurch zum Mitschuldigen an der Aufrechterhaltung eines unmenschlichen Herrschaftssystems mache.

Politisch verband die DDR mit den Handelsbeziehungen von Anfang an die Strategie einer sukzes­siven staatsrechtlichen Anerkennung, wie sie überhaupt hoffte, technische Kontakte jedweder Art dahingehend nutzen zu können, unterhalb der diplomatischen Ebene die staatliche Anerkennung de facto durchsetzen zu können.[3] Wurde der innerdeutsche Warenverkehr während der fünfziger Jahre maßgeblich von den westdeutschen Eisen- und Stahllieferungen in die DDR geprägt, wofür die Bun­desrepublik im Gegenzug in erster Linie Braunkohle bezog, so veränderte sich dieses Handelswaren­spektrum in dem Maße, in dem die DDR eine eigene Schwerindustrie nennenswerten Ausmaßes errichtete. Nunmehr rückten Erzeugnisse des Maschinenbaus, der Elektro- und der chemischen Indu­strie mehr in den Vordergrund.

Seit den frühen 60er Jahren erlebten die innerdeutschen Wirtschaftsbeziehungen eine Entemotio­nalisierung. Rationales ökonomisches Kalkül setzte sich nicht nur bei den Akteuren in Politik und Wirtschaft durch, bei denen hatte es ohnehin stets eine maßgebliche Rolle gespielt, sondern auch in der Publizistik. Diese Entwicklung ist als Begleiterscheinung einer sich langsam abzeichnenden Entspannung zwischen den kapitalistischen und den sozialistischen Ländern zu werten. Neben dem klassischen Warenaustausch wurde im innerdeutschen Handel zunehmend über Industrieanlagenbau nachgedacht, was den Bedürfnissen der DDR wie auch der Lieferbereitschaft der westdeutschen Indu­strie entsprach. Aufgrund der mit Macht auf den ostdeutschen Markt drängenden westeuropäischen Konkurrenz sah sich die Bundesregierung gezwungen, die handelspolitischen Rahmenbedingungen den neuen Verhältnissen anzupassen. Ihre bisherige restriktive Haltung in der Frage der Kredit­vergabe bzw. -bürgschaft vermochte sich nicht länger aufrecht zu erhalten. Seit Mitte der sechziger Jahre stimmte sie längerfristigen Zahlungszielen für die DDR zu. Spektakulärer Höhepunkt dieser Entwicklung war die Vermittlung zweier Milliardenkredite an die DDR, ausgerechnet durch den vermeintlichen Idealtypus eines westlichen "Kalten Kriegers", Franz-Josef Strauß, in den Jahren 1983 und 1984.

Dieser knapp skizzierte Wandel der politischen und ökonomischen Gestaltung der deutsch-deut­schen Wirtschaftsbeziehungen während der Jahre 1949 bis 1972 vollzog sich innerhalb eines dreipoli­gen Spannungsfeldes:

1.  Die Deutsche Frage übte einen nicht unerheblichen Einfluß auf die Entwicklung der Wirtschafts­beziehungen zwischen beiden deutschen Staaten aus - mit deutlich abnehmender Wirkung,

2.  die Auseinandersetzung der kapitalistischen mit der sozialistischen Welt, gemeinhin als "Kalter Krieg" bezeichnet, wirkte sich in vielfältiger Weise (Embargo, Einschränkung des Freihandels u.a.m.) auf den innerdeutschen Handel aus und

3.  die Wirtschaft etablierte sich als eigenständiges und stärker werdendes Kraftzentrum, das in par­tiellem Interessengegensatz zu den politischen Machtzentren stand.

Fragestellung und Konzeption

Die Studie geht der Frage nach, wie dieses dreipolige Spannungsfeld sich über die Zeit hinweg ent­wickelte, wie und mit welchem Erfolg die einzelnen Kraftzentren über die Jahre hinweg ihre Interessen durchzusetzen vermochten. Es ist beabsichtigt, das spezifische Interessen- und Entscheidungs­findungssystem in der Bundesrepublik wie in der DDR zu analysieren, welche die deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen dominierte. Dabei werden die beteiligten Akteure gemeinsam mit ihren Interessen benannt, die Fähigkeiten ihrer Interessenwahrnehmung untersucht sowie die Veränderun­gen des Gesamtsystems "deutsch-deutsche Wirtschaftsbeziehungen" über die Jahre hinweg analysiert. Schließlich sollen die politischen Spielräume der deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen ergründet werden. Konkret ist die Frage zu stellen, ob diese Kontakte geeignet waren, in der deutschen Frage substanziell etwas zu bewegen oder ob sie bestenfalls eine Bewahrung des jeweiligen Status quo er­reichen konnten. Der gewählte Zeitraum 1949 bis 1972 ergibt sich zum einen aus dem Gründungsjahr beider deutscher Staaten, zum anderen aus dem Abschluß des Grundlagenvertrages, mit dem die deutsch-deutschen Beziehungen eine qualitative Veränderung erfuhren und die Wirt­schaftsbeziehun­gen zwischen der Bundesrepublik und der DDR von ihrer politischen Konnotation entlastet wurden. Der für die Zeitgeschichtsforschung ungewöhnlich breit gewählte Untersuchungszeit­raum gewährlei­stet, daß die angesprochenen, längerfristigen Veränderungen angemessen erfasst wer­den können.

Forschungsstand

Die seit 1990 grundlegend veränderte Archivsituation ermöglicht es, die politische Gestaltung der deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen sowohl aus west- als auch aus ostdeutscher Perspektive zu analysieren. Damit hat sich gegenüber der älteren Forschung die historisch-empirische Grundlage ent­scheidend verbessert. Zwar verlieren frühere Fragestellungen und Thesen dadurch keineswegs zwangsläufig ihre inhaltliche Substanz, aber bestimmte Überlegungen zur politischen Entscheidungs­findung können doch erst mit der Öffnung der ostdeutschen Archive seit 1990 zufriedenstellend nachgezeichnet werden. Beispielsweise lassen sich die Verhandlungsdirektiven für die west- und ost­deutschen Delegationen in direktem Kontext mit dem Verhandlungsverlauf und der Entwicklung der deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen setzen. Auch die Frage, wie die im innerdeutschen Handel involvierten Institutionen ihre jeweiligen Interessen artikulierten und durchzusetzen versuchten, wel­che Ansprechpartner gewählt wurden u.a.m. läßt sich nunmehr klären.

Erstaunlicherweise hat die historische Forschung bislang wenig Nutzen aus dem hinsichtlich seiner empirischen Grundlage ungemein erweiterten Spielraum gezogen. So ergänzten die ostdeutschen Historiker Detlef Nakath[4] und Jörg Roesler[5] ihre bislang auf Quellenmaterial der DDR-Regierung gestützten Studien aus den achtziger Jahren[6] durch westdeutsches Material. Im wesentlichen sahen sie ihre bereits vor der Wiedervereinigung formulierten, nunmehr allerdings jeglichen ideologischen Kor­setts entkleideten Thesen bestätigt. Auch Gunter Mai stützt sich in seinem Überblicksartikel auf neues Quellenmaterial.[7] Den Arbeiten der drei genannten Autoren ist gemein, daß sie zwar gut begründete Thesen zu zentralen Aspekten des innerdeutschen Handels formulieren, gleichwohl aber keine umfas­sende Analyse desselben vorlegen.

Erst mit der Dissertation von Heyl existiert eine Monographie neueren Datums zum innerdeut­schen Handel.[8] Dabei konzentriert sich der Autor innerhalb des sinnvoll begründeten Zeitfensters 1949-1972 auf die Eisen- und Stahlbranche, weil dies das politisch bedeutsamste Handelsgut gewesen sei. Heyls fraglos wichtige Studie weist indes einige gravierende konzeptionelle und inhaltliche Schwä­chen auf: Die Beschränkung der Analyse auf den Handel mit Eisen und Stahl impliziert zugleich eine Verzerrung der handelspolitischen Machtverhältnisse, da zumindest während der fünfziger Jahre in diesem Bereich die DDR ihren schwächsten, die Bundesrepublik hingegen ihren stärksten Verhand­lungsposten besaß. Allerdings verlor der Handel mit Eisen- und Stahlerzeugnissen spätestens seit Ende der fünfziger Jahre an politischer und ökonomischer Bedeutung, eine Entwicklung, die Heyl keines­wegs angemessen vermerkt. Auch die Nichtberücksichtigung wichtiger Quelleneditionen ist zu monie­ren.[9] Überdies gelingt es Heyl nicht, seine eingangs gar zu knapp angedeuteten theoretischen Über­legungen (er bemüht hierbei vornehmlich den property-rights-Ansatz innerhalb der Neuen Institutio­nenökonomik) in fruchtbaren Zusammenhang mit den historisch-empirischen Befunden zu setzen.

Hinsichtlich der theoriegeleiteten Analyse ist der Beitrag von Michael Zürn erwähnenswert, der mit einem situationsstrukturellen Ansatz den handelspolitischen Komplex zwischen beiden deutschen Staaten untersucht - allerdings auf recht dünner Quellengrundlage.[10]

Quellenlage

Mit Blick auf Fragestellung, Konzeption und Forschungsstand wurden folgende Quellen herangezogen und ausgewertet: Zentraler Bestand seitens der Bundesrepublik ist der Aktenfundus des Bundeswirt­schaftsministeriums[11], welches bei der Gestaltung der deutsch-deutschen Wirtschaftsbeziehungen federführend war. In ihm finden sich die aktenkundige Überlieferung ministeriums- und regierungs­interner Vorgänge, Eingaben von und Kontakte zu den führenden Wirtschaftsverbänden sowie zu Einzelunternehmen. Des weiteren sind die Kontakte zur Alliierten Hohen Kommission, zur EWG und zum CoCom in Paris hier dokumentiert. Ausgehend von diesem zentralen Quellenbestand bieten die Bestände des Bundeskanzleramtes[12], des Bundesministeriums für gesamtdeutsche Fragen[13] und des Auswärtigen Amtes[14] aufschlußreiche Informationen zu ressortspezifischen Interessenlagen und zu politischen Konflikten innerhalb der Bundesregierung. Beispielsweise ist die Konkurrenzsituation zwischen dem Bundeswirtschaftsministerium und dem Auswärtigen Amt seit der zweiten Hälfte der fünfziger Jahre anhand zahlreicher handelspolitischer Grundsatzentscheidungen nachvollziehbar und erlebte ihren dramatischsten Ausdruck in der - maßgeblich vom Auswärtigen Amt durchgesetzten - Kündigung des Berliner Abkommens am 30. September 1960. Ergänzt werden diese unveröffentlichten Quellen durch die bisher vorliegenden Editionen der Kabinettsprotokolle der Bundesregierung[15], der Protokolle des Wirtschaftskabinetts[16] sowie - für die Anfangsjahre - der Deutschlandpolitik der USA, Großbritanniens und Frankreichs. Des weiteren sind Initiativen einzelner Bundestagsabgeordneter bzw. Funktionsträger zugunsten des innerdeutschen Handels zu erwähnen.[17]

Von besonderer Bedeutung ist der bislang nicht ausgewertete Bestand der Treuhandstelle für den Interzonenhandel[18], welche westdeutscherseits als Bindeglied zwischen Regierung und Wirtschaft fungierte und die bilateralen Gespräche mit dem Ministerium für Außenhandel und Innerdeutschen Handel der DDR über die Jahre hinweg führte. Hier finden sich neben strategischen Zielsetzungen insbesondere die taktischen Verhandlungsdispositionen.

Die Rolle der Wirtschaft wurde - mit Ausnahme der Eisen- und Stahlindustrie - von der Forschung gänzlich vernachlässigt. Angesichts der Fülle unterschiedlicher wirtschaftlicher Interessen und Interes­senvertreter bietet sich als repräsentatives Organ die "Arbeitsgemeinschaft für den Interzonenhandel" an, welche beim DIHT Anfang 1950 eingerichtet worden ist und in der Vertreter führender Wirt­schaftsverbände kooperierten[19]. Weiterhin spielte der "Arbeitskreis Interzonenhandel" beim BDI[20] sowie die IHK Berlin, letztere aufgrund ihrer regionalen Zuständigkeit, eine bedeutende Rolle. Ein­gaben einzelner Unternehmen beim Bundeswirtschaftsministerium werden dann berücksichtigt, wenn sie signifikante Aspekte veranschaulichen.

Aus der spezifischen Beschaffenheit des politischen und ökonomischen Systems der DDR leiten sich für die heranzuziehende Quellenbasis einige Unterschiede zur Bundesrepublik ab. Hierbei ist in erster Linie die Dominanz der SED zu betonen, für die es in der Bundesrepublik kein Äquivalent gab. Die strategischen Weichenstellungen, teilweise auch die taktischen Entscheidungen, wurden im Polit­büro[21] einschließlich Wirtschaftskommission[22], im Sekretariat des Zentralkomitees[23] einschließlich seiner Fachabteilungen[24] vorgenommen. Hier finden sich auch die Einflußnahmen der UdSSR.

Auf Regierungsebene, welche als Empfänger der Parteidirektiven diese in praktische Handelspoli­tik gossen, sind der Ministerrat[25] einschließlich Präsidium[26], die Staatliche Plankommission[27] sowie das Ministerium für Außenhandel und innerdeutschen Handel[28] von vorrangiger Bedeutung. Nach­lässe beteiligter Akteure geben interessante Aufschlüsse über Macht- und Interessenkonstellation innerhalb der Parteiführung und der Regierung.[29]

Im Gegensatz zur Bundesrepublik existierte in der DDR keine Interessenvertretung der Wirtschaft in Form von Wirtschaftsverbänden. Gleichwohl bieten Stellungnahmen der "Vereinigung Volkseigener Betriebe" und der "Deutscher Innen- und Außenhandel" gegenüber den Industrieministerien und dem Ministerium für Außenwirtschaft hinreichende Einblicke in die ökonomische Bedürfnislage der Staatswirtschaft.

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Anmerkungen

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